Com mais idosos no Brasil, Previdência deve rever regras, diz ex-secretário

São Paulo - Entender as minúcias de um sistema tão complexo como a Previdência Social é para poucos. O consultor Leonardo Rolim, que já presidiu o INSS e foi secretário da Previdência no governo Bolsonaro, aponta que a questão do envelhecimento da população se apresenta como um grande e "bom" desafio para o governo, que corre contra o tempo para equacionar um sistema que já se mostra insuficiente para atender a população.

Estamos passando por uma grande transição demográfica que não pode ser ignorada", diz Rolim.

Diante desse quadro, o maior desafio para os próximos anos está no custeio da Previdência, que atingiu um déficit consolidado de R$ 442 bilhões  em 2025. A forma que se financia esse sistema hoje é com base na contribuição daqueles que estão ativos, mas Rolim pontua que essa conta não fecha.

A reforma do sistema previdenciário, defende ele, precisa ser estrutural, trocando o modelo atual de repartição, com base na contribuição daqueles que estão ativos, pelo de capitalização. Por esse regime, que funciona como uma poupança do trabalhador, o dinheiro é investido individualmente pelo próprio contribuinte e não se mistura com o de outros segurados. 

Esta troca é a proposta que em 2019 circulava no ministério da Economia, quando Rolim fazia parte da equipe do então ministro Paulo Guedes. Já em 2020, foi presidente do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e participou da consolidação da transformação digital do sistema.

Anteriormente, o economista foi secretário de Políticas de Previdência Social do Ministério da Previdência no governo de Dilma Rousseff, entre 2011 e 2014, e presidiu o Conselho Nacional de Dirigentes de Regimes Próprios de Previdência Social (Conaprev). Atualmente, Rolim atua como consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados nas áreas de Previdência e Trabalho, e como instrutor do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR) da casa. 

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Acompanhe a seguir os principais trechos da entrevista:

VIVA: Em meio ao envelhecimento acelerado da população, como construir uma Reforma da Previdência duradoura?

Leonardo Rolim: Esse é o grande desafio. Porque as reformas que a gente fez até hoje focaram mais no que chamamos de regras paramétricas, ou seja, no cálculo do benefício. As reformas ficaram basicamente focadas nisso, em adiar um pouco a aposentadoria e ou reduzir um pouco o valor do benefício.

Quem está no mercado de trabalho hoje paga a aposentadoria daqueles que contribuíram no passado, esperando que a geração futura pague sua aposentadoria lá na frente."

Isso funcionaria se a gente não estivesse passando por uma transformação demográfica tão forte no Brasil. Em 25 anos o número de idosos mais que dobrou, enquanto o número de crianças e adolescentes caiu. São poucos os países que tiveram uma redução no tamanho das famílias tão acelerada quanto o Brasil. A consequência disso é que temos cada vez menos jovens entrando no mercado de trabalho. Ao mesmo tempo, temos uma notícia que é muito boa: estamos vivendo cada vez mais.

Por isso, o País precisa tanto de uma nova reforma, que avance também na parte paramétrica. O Brasil tem uma diferença de idade de aposentadoria entre trabalhadores urbanos e rurais, por exemplo, que não faz mais sentido. Essas diferenças que temos hoje só geram incentivos a fraudes e um custo imenso para a Previdência. 

O que precisa mudar?

A reforma do sistema previdenciário precisa ser estrutural, com ajustes no modelo de custeio. A Proposta de Emenda Constitucional 06, em 2019, que gerou a emenda constitucional 103, a última reforma previdenciária, buscava atacar essa questão do custeio. Porém, no Congresso, essa parte foi retirada entre outros pontos da PEC que tinham, de fato, um objetivo de sustentabilidade de longo prazo. A situação fiscal do Brasil seria muito pior do que a que é hoje, mas a última reforma priorizou somente as medidas de impacto no curto prazo. 

Outro ponto que ainda precisamos avançar é igualar a idade de homens e mulheres. Mais de dois terços dos países têm idade igual de aposentadoria de homens e mulheres. No Brasil, diminuímos a diferença de cinco para três anos, mas ela ainda existe. Não faz esse sentido porque, inclusive, as mulheres vivem mais do que os homens."

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Tendo em vista o perfil do brasileiro que não tem tradição de poupar, uma reforma via capitalização  não funcionaria como mais incentivo a informalidade?

Pelo contrário. O modelo atual, sim, incentiva a informalidade. O jovem que conhece os números, que olha essa conta vai se questionar se vale contribuir para a Previdência.  O jovem que conhece números estatísticos e verifica a demografia brasileira já procura fazer sua poupança privada, porque esse modelo se mostra insustentável.

Os modelos previdenciários mais sustentáveis são justamente os com capitalização, de países do norte da Europa em geral. São regimes mais sustentáveis do ponto de vista fiscal e que garantem uma proteção maior às pessoas. Esse modelo em camadas, inclusive, é o que a Organização Internacional do Trabalho (OIT) sugere.

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Como funciona, em detalhes?

No sistema previdenciário por capitalização, há uma primeira camada universal, que garante o benefício mínimo para todo cidadão que atinge os requisitos, como a idade da aposentadoria. Independente de você ter contribuído, vai receber esse valor mínimo que é custeado com tributos.  Normalmente, há uma segunda camada contributiva para aqueles trabalhadores formais, que contribuem e que garantem um benefício um pouco maior do que aquele benefício mínimo universal.

A terceira camada, que costuma representar em média mais de metade do valor do benefício, é uma contribuição via capitalização obrigatória. Aqui, o financiamento vem com base no que foi capitalizado na sua conta individual: parte é uma contribuição do empregador, parte sua e isso tudo somado é aplicado no mercado. Vai gerar receitas, gerar lucros, e esse valor acumulado ao longo do tempo vai viabilizar o benefício.

E tem ainda uma quarta camada, essa voltada para quem tem salários mais altos; como uma camada opcional - que é muito similar à previdência complementar. O regime de repartição não tem as camadas da capitalização.

O desafio é o custo de transição para a implantação desse sistema. Quanto mais demorar, maior é o custo. O Brasil já envelheceu bastante e, consequentemente, esse custo está ficando cada vez maior.

E qual é a diferença entre a capitalização funcionando em um país mais rico e um mais pobre?

É basicamente o quanto você vai subsidiar a população de mais baixa renda. Esses países também subsidiam através da camada universal, via Tesouro. Em um país mais pobre, mais desigual como o Brasil, essa camada universal acaba sendo mais importante.

Há países na América Latina, que tem regimes parecidos com esse, que implantaram há menos tempo, é o caso da Costa Rica. O Chile tem alguns problemas, mas o regime deles também é parecido. 

O problema não está no custeio dos mais pobres, mas sim no subsídio que esse sistema dá hoje para a classe média e alta, tendo em vista que a lógica do sistema de se manter esse modelo vai ser de déficits cada vez maiores.

Hoje, o déficit do regime geral está em torno de 2,5% do PIB. Pelas projeções do Ministério da Previdência, no final do século vai estar em mais de 10% do Produto Interno Bruto. Ou seja, muito antes disso, o País terá quebrado.

Não tem como fazer mágica adiando as aposentadorias das pessoas ou reduzindo o valor dos benefícios.

Discutimos, pela primeira vez, a criação da capitalização na década de 1990, na reforma do presidente Fernando Henrique Cardoso. Muita gente não sabe, mas tem uma capitalização obrigatória no Brasil, que é para os servidores públicos dos Estados e municípios. A ideia na época era criar para todo o regime, inclusive para o regime geral, mas não foi.

Se tivesse sido criado naquela época, o custo de transição teria sido muito menor.  Teríamos criado uma poupança privada forte via Previdência, que teria ajudado a desenvolver muito mais o País. Mas decidiu-se não criar para o regime geral naquele momento, só para os regimes próprios.

Como seria uma boa regra de transição?

Primeiro, a capitalização tem um custo de transição elevado, porque tem um dinheiro que hoje está sendo usado para pagar a aposentadoria, que vai ser poupado para pagar o benefício desse jovem no futuro. O desafio que a gente tem é fazer uma transição suave, que seja viável.

A gente não pode simplesmente virar chave para todo mundo agora a capitalização. É preciso começar a capitalização com uma população mais jovem e, ao longo dos anos ir ampliando esse regime.

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Na sua avaliação, qual é o impacto da informalidade, da pejotização, sobre a base do financiamento da Previdência ?

São duas coisas que se complementam. A pejotização é uma forma de driblar a informalidade, porque na prática ela é formal. É um 'drible' ao contrato de trabalho. A pejotização é consequência do modelo de financiamento que a gente tem hoje.  
A tendência é que o trabalhador aceite receber um pouquinho mais como PJ e ainda vai ter um ganho adicional de menor contribuição de Imposto de Renda.

E isso, a capitalização também ajuda, porque uma parte da contribuição patronal vai para custear o benefício de risco. Isso já está previsto na Constituição hoje. Assim, vai desestimular a informalidade, a pejotização, e isso ajudar a ter uma previdência mais sustentável.

A fila do INSS está começando a regredir do patamar de 3 milhões. Acredita que há condições para chegar até o final do ano abaixo de 1 milhão de pessoas? 

A fila cresceu em grande parte em função do Atestmed, que foi uma medida completamente equivocada, que só gerou prejuízos para a Previdência e não causou redução de fila. Pelo contrário, como ficou muito fácil fraudar o benefício do auxílio por incapacidade temporária, aumentou imensamente o número de requerimentos. Também tivemos a greve e todos os problemas que o INSS enfrentou.

O INSS e o Ministério fizeram algumas mudanças e foi implantado no ano passado o bônus de volta, que é uma espécie de hora extra para os servidores do INSS e os peritos médicos fazerem um trabalho adicional de análise e de perícia médica. Isso já funcionou no passado, em 2019, quando eu estava à frente da Secretaria de Previdência. Na época, levamos a fila de perícia para o menor patamar da história, com menos de 200 mil pessoas aguardando o processo. O prazo médio era de 11 dias para o atendimento de perícia.

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Depois, veio a pandemia, a fila voltou a crescer. Em 2022 foi restaurado o bônus e novamente a fila caiu para algo em torno de 1 milhão. O bônus foi, mais uma vez, criado em 2025. Acredito que, se ele for usado adequadamente, a fila vai continuar caindo. Mas não sei se chega a menos de 1 milhão no final do ano. É uma meta arrojada, acho difícil.

Teria que ter mais peritos, mais servidores fazendo análise de requerimentos. Mesmo que você faça um concurso, não vai dar tempo para essas pessoas ingressarem e fazer efeito para redução da fila ainda este ano.